Par Benjamin Katzeff Silberstein*
(FPRI) – C’est un vieux truisme de dire que toute politique est locale. Aujourd’hui, la Suède fait l’expérience de ce truisme peut-être plus fortement que jamais dans son passé récent. Le pays cherche à entrer dans l’OTAN et bénéficie du soutien total de l’alliance à l’exception de deux pays : La Turquie et la Hongrie.
La Suède a annoncé son intention de demander l’adhésion à l’OTAN peu après le début de la tentative d’invasion russe et a déclaré qu’elle le ferait avec la Finlande. Cependant, la Finlande a officiellement rejoint l’alliance le 4 avril, sans la Suède.
La Turquie et la Hongrie bloquent la candidature de la Suède à l’OTAN alors qu’elles étaient prêtes à laisser la Finlande rejoindre l’alliance. La Turquie a affirmé que les lois antiterroristes de la Suède n’étaient pas suffisantes pour lui permettre d’adhérer à l’OTAN. Ankara a notamment exigé que la Suède rompe ses liens avec une guérilla séparatiste syro-kurde, l’YPG, que Stockholm s’était précédemment engagé à soutenir dans le cadre d’un accord conclu par les sociaux-démocrates pour conserver la majorité parlementaire. La Turquie a également insisté pour que la Suède lève les sanctions sur les armes imposées à la Turquie et renforce sa coopération en matière de lutte contre le terrorisme. Dans un premier temps, la Turquie a demandé à la Suède d’extrader les membres présumés des groupes séparatistes kurdes (principalement le PKK) et du mouvement Gülen. Au fil des négociations, la principale exigence d’Ankara a été de voir la Suède durcir sa lutte contre le terrorisme et rompre tous ses liens avec les nationalistes kurdes. Le négociateur en chef du gouvernement, Oskar Stenström, a déclaré que les négociations restaient essentiellement inactives pour le moment et beaucoup s’attendent à ce qu’elles le restent jusqu’aux élections législatives turques qui auront lieu le 14 mai. La « date butoir » officieuse reste le mois de juillet, car la Suède et ses soutiens au sein de l’OTAN souhaitent que la Suède participe au sommet de Vilnius de l’organisation les 11 et 12 juillet. Le secrétaire américain à la défense, Lloyd Austin, s’est rendu en Suède le 19 avril dernier pour réitérer le soutien des États-Unis à la candidature de la Suède, confirmant que le sommet de juillet est la date cible.
La résistance de la Hongrie est beaucoup plus récente. Il est donc plus difficile d’identifier les lignes rouges et les exigences fondamentales du gouvernement hongrois. Le 7 mars, une délégation du parti au pouvoir en Hongrie, le Fidesz, s’est rendue en Suède pour demander « plus de respect pour la Hongrie et le peuple hongrois ». Leur motivation est la critique de la Suède (avec le reste de l’Union européenne) à l’égard du régime de plus en plus autoritaire de la Hongrie. Le vice-président du parlement hongrois, Csaba Hende, qui faisait partie de la délégation, a déclaré que leur principal message était que le gouvernement hongrois soutenait largement l’adhésion de la Suède à l’OTAN. Dans le même temps, il a déclaré que la Suède devait cesser de critiquer la Hongrie pour ses déficiences en matière d’État de droit, suggérant que les relations seraient différentes après ce « nouveau départ ». Sous le précédent gouvernement social-démocrate, la Suède a souvent pris la tête des critiques de l’Union européenne concernant la politisation du système judiciaire hongrois et d’autres tendances autoritaires du président Victor Orban, ce qui a conduit la Hongrie à percevoir la Suède comme étant assise sur un « trône croulant de supériorité morale », selon les termes d’un représentant du gouvernement hongrois.
Erdoğan et Orban sont tous deux des dirigeants autoritaires dotés d’une réputation d’homme fort qu’ils sont désireux de protéger. Ils sont également, comme de nombreux dirigeants politiques, des opportunistes. Ne pas utiliser la candidature de la Suède à l’OTAN pour marquer des points politiques aurait été une occasion manquée pour les deux dirigeants. La Turquie se dispute avec la Suède depuis le début du processus, et la Hongrie a annoncé le 28 février que son parlement ne ratifierait pas l’adhésion de la Suède sans négociations. Il n’en reste pas moins que l’impact de la Turquie et de la Hongrie sur la politique intérieure de la Suède, largement imprévu avant que celle-ci ne décide de poser sa candidature, est frappant.
La situation parlementaire de la Suède devient une politique étrangère
Même avant la candidature de la Suède à l’OTAN, les questions de politique étrangère affectaient de plus en plus la politique intérieure suédoise. L’accord conclu en 2021 par le gouvernement minoritaire social-démocrate avec Amineh Kakabaveh, ancienne députée de gauche, exclue du parti en août 2019 après avoir dénoncé ce qu’elle considérait comme une attitude permissive à l’égard de l’oppression islamiste dans les banlieues suédoises au sein de son propre parti, en est un bon exemple. Elle a démissionné du parti mais est restée au parlement en tant qu’indépendante. Cette situation est elle-même très rare dans la politique suédoise, comme l’atteste le terme désignant un député indépendant – « sauvage politique » ou, dans une interprétation plus aimable, « joker politique » (politisk vilde). Pour s’assurer le soutien de Kakabaveh, le secrétaire du parti social-démocrate a conclu un autre accord avec le député indépendant en novembre 2021. Cet accord comprenait la promesse que le gouvernement renforcerait sa coopération et son soutien au groupe armé kurde PYD, qui opère en Syrie et a joué un rôle important dans la lutte contre l’État islamique.
Kakabaveh a accepté de s’abstenir lors d’un vote de défiance organisé par l’opposition contre le premier ministre de l’époque, Stefan Löfven, un social-démocrate, en échange d’une liste d’exigences. Le processus s’est répété à l’automne 2021, lorsque Löfven a démissionné et que son successeur désigné, la sociale-démocrate Magdalena Andersson, qui occupait jusqu’alors le poste de ministre des finances, avait besoin d’un soutien parlementaire suffisant pour devenir premier ministre.
À l’époque, les sociaux-démocrates ont probablement considéré l’accord comme une bénédiction venue d’en haut. Les électeurs se soucient peu de la politique étrangère et les sociaux-démocrates ne s’attendaient probablement pas à ce que leur accord avec Kakabaveh ait des conséquences pratiques en matière de politique étrangère.
Depuis des décennies, la Suède s’enorgueillit d’être une « superpuissance humanitaire », un pays qui défend fermement les droits de l’homme et l’équité dans la politique internationale. Elle a donc souvent critiqué ouvertement les tendances autoritaires en Turquie et en Hongrie, sans se soucier des conséquences réelles sur son environnement de politique étrangère. Historiquement, la politique étrangère a été considérée par les électeurs comme peu pertinente, ce qui a conduit les politiciens à la considérer parfois comme un outil de politique intérieure.
Cette attitude a rapidement changé lorsque la Russie a lancé sa tentative d’invasion de l’Ukraine en 2022, modifiant radicalement la situation géopolitique en Europe et dans le monde. Les sociaux-démocrates sont passés d’une opposition farouche à l’adhésion à l’OTAN à une position favorable en l’espace de quelques semaines. Même après l’invasion russe, le premier ministre a déclaré que l’adhésion à l’OTAN serait « déstabilisante », laissant entendre que l’Occident devait apaiser la Russie. Le 30 mars, cependant, un peu plus d’un mois après le début de l’invasion, le Premier ministre Andersson a fait la suggestion historique que la Suède pourrait demander l’adhésion à l’OTAN.
Tout cela a mis l’accord avec Kakabaveh au centre de l’élaboration de la politique étrangère. Erdoğan – de manière inattendue – a annoncé le même jour que la Turquie n’approuverait pas la candidature collective de la Suède et de la Finlande sans conditions. La Turquie s’est surtout emparée de ce qu’elle a qualifié de soutien suédois au terrorisme kurde menaçant l’intégrité territoriale de la Turquie. Il ne s’agit là que d’un des nombreux points sur lesquels la Turquie a exigé de la Suède qu’elle l’admette au sein de l’OTAN, et il est probable que le pays aurait de toute façon dressé des obstacles à l’adhésion de la Suède. Néanmoins, il s’agit d’un exemple frappant de la façon dont une décision de politique étrangère prise dans une logique entièrement nationale a eu des conséquences bien au-delà de ce que le gouvernement pensait à l’époque.
Les réactions suédoises à l’intérieur du pays
Les négociations avec la Turquie ont traîné en longueur et sont actuellement au point mort, la Suède semblant attendre les élections turques de mai avant de faire une avancée sérieuse. La Suède affirme avoir mis en œuvre les mesures convenues avec la Turquie lors d’une réunion de l’OTAN à Madrid en juin 2022. L’un des résultats les plus concrets sur le plan national que le gouvernement suédois met en avant est une loi récemment proposée pour criminaliser la participation à des organisations classées comme groupes terroristes, pour laquelle le gouvernement fait actuellement l’objet de vives critiques de la part de l’opposition et des voix libérales.
Cette loi n’est pas issue du processus de l’OTAN, mais la candidature de la Suède à l’adhésion a rendu plus urgent le renforcement de la législation anti-terroriste. Des lois criminalisant la participation à un groupe terroriste sont en préparation au moins depuis l’attaque terroriste dans le centre de Stockholm en 2017. La Suède a longtemps eu des lois troublantes et laxistes contre le terrorisme. Cela est devenu particulièrement évident pendant la guerre de l’État islamique en Syrie et en Irak, lorsque plusieurs centaines de Suédois se sont rendus dans la région pour rejoindre le Califat, dans la plupart des cas en toute impunité.
L’objectif central de la loi est d’interdire la participation à des organisations terroristes. Une telle loi est tout à fait nécessaire et aurait dû être adoptée bien plus tôt, notamment lorsque la Suède a vu plus de citoyens par habitant que n’importe quel autre pays européen fuir pour rejoindre l’État islamique. Dans le même temps, le calendrier et le cadre de la loi ne peuvent être dissociés de la question de l’OTAN. Le gouvernement a invoqué la loi pour affirmer qu’il s’était conformé aux principales demandes de la Turquie.
La loi semble avoir été adoptée beaucoup plus rapidement en raison du processus de l’OTAN. La proposition a été fortement critiquée non seulement par l’opposition, mais surtout par le Conseil suédois de la législation (Lagrådet). Le conseil sert de comité de contrôle judiciaire pour les nouvelles législations avant qu’elles ne soient présentées au parlement, et a émis de vives critiques à l’encontre de la loi à l’étape de la proposition.
Le Conseil n’a qu’un pouvoir consultatif, mais sa critique de la proposition était si féroce – il a explicitement conseillé qu’elle « ne constitue pas la base d’une législation » – que son adoption sous sa forme actuelle aurait été controversée. Elle a néanmoins été adoptée par le parlement en mars sans grande opposition, car tous les partis, à l’exception des deux qui sont carrément opposés à l’adhésion à l’OTAN, les Verts et la Gauche, la considèrent comme essentielle pour la sécurité nationale. Bien que le gouvernement ait prévu une telle loi depuis longtemps, l’urgence montre clairement que la loi vise en partie à apaiser la Turquie et à donner à Erdoğan une « victoire » dont il pourra se prévaloir au niveau national. La nouvelle loi entrera en vigueur en juin.
Peu de demandes de la Hongrie à l’égard de la Suède sont spécifiques ou concrètes. Orban se venge de ce qu’il considère comme des critiques de haut niveau de l’Europe occidentale à l’égard de ses tendances autoritaires – à la grande frustration des autres pays de l’OTAN – et aligne son pays plus étroitement sur la Turquie. Il cherche à faire pression sur les politiciens suédois et finlandais pour qu’ils renoncent à leurs anciennes critiques à l’égard de son gouvernement, et à utiliser la candidature à l’OTAN comme levier pour amener l’UE à débloquer les millions de dollars d’aide actuellement gelés en réponse aux réformes d’Orban visant à accroître le contrôle politique sur le système judiciaire. Il y aura toutefois une limite à ce que les responsables suédois peuvent faire pour les apaiser. Extrader des individus vers la Turquie par le biais de décisions politiques, par exemple, comme l’exige Erdoğan, est légalement et formellement impossible pour la Suède.
La Suède a besoin de la pression américaine
Rétrospectivement, la Suède et la Finlande ont peut-être commis une erreur stratégique en ne laissant pas simplement les négociations avec la Turquie aux États-Unis. Peter Wolodarski, rédacteur en chef du plus grand quotidien suédois et l’une des voix libérales les plus fortes du pays, a soutenu de manière convaincante que la Suède avait largement sous-estimé les dommages qu’Erdoğan était prêt à causer pour retarder la candidature de la Suède. En outre, le gouvernement aurait pu – et dû – déclarer qu’il était satisfait des garanties de sécurité données par les puissances les plus importantes de l’OTAN, y compris les États-Unis, l’année dernière, dans le cadre de sa candidature. Il n’a jamais été nécessaire de précipiter le processus formel après ces garanties de sécurité, qui ont en pratique fait de la Suède un membre du parapluie de défense de l’alliance. Sans l’urgence de la Suède, les États-Unis auraient pu jouer un rôle plus important dans les négociations et en faire une question transatlantique plutôt qu’une question bilatérale entre la Suède et la Turquie.
Les États-Unis travaillent activement, tant en coulisses qu’ouvertement, pour accélérer l’adhésion de la Suède à l’OTAN, et ils doivent continuer à maintenir la pression. Sans cela, la Suède n’a que peu d’influence sur la Turquie et la Hongrie. La vente d’avions de combat F-16 à la Turquie, annoncée par le gouvernement américain le 17 avril dernier, est probablement un effort dans ce sens.
Après sept décennies de non-alignement militaire, la Finlande a rejoint l’OTAN le 4 avril. En raison de l’opposition de la Turquie et de la Hongrie, la Suède reste à l’écart, du moins pour l’instant. Nombreux sont ceux qui s’attendent à ce qu’Erdoğan assouplisse son attitude après les élections présidentielles et législatives turques de mai de cette année. En cours de route, la Suède aura reçu un réveil brutal : la politique étrangère et la politique intérieure sont rarement séparées, voire jamais.
Les opinions exprimées dans cet article sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement la position du Foreign Policy Research Institute, une organisation non partisane qui cherche à publier des articles bien argumentés et orientés sur la politique étrangère américaine et les priorités en matière de sécurité nationale.
*A propos de l’auteur : Benjamin Katzeff Silberstein est chercheur associé au Foreign Policy Research Institute, et se concentre principalement sur la péninsule coréenne et la région de l’Asie de l’Est.
Source : Cet article a été publié par le FPRi
